国营企业(国营企业职工有编制吗)

编者按：

今年是中华人民共和国建国70周年，伴随这一伟大历程，中国国有企业及国有经济的发展也走过了70年不平凡的道路。

与此同时，由中美贸易争端引发的部分海内外人士对中国国有企业的关注和质疑正成为当下热点。

在此背景下，认真回顾中国国有经济70年发展历程，总结其发展过程中的经验与教训，揭示我国国有企业所具有的“一般企业”而非“特殊企业”的本质，探讨国有企业未来改革发展走向，从而系统回答“国企是什么？国企从哪里来？国企要到那里去？”这三个“终极之问”，无疑有着十分重要的理论价值和现实意义。

为此，企业观察报社联合中国经济史学会和中国发展出版社，合作撰写、出版《国企70年》一书，邀请中国社会科学院经济研究所著名专家剧锦文先生作为主要执笔人，担纲内容撰写工作。

本书将通过系统梳理中国国有经济及国有企业发展的五个历史阶段，围绕国有企业基本制度变革、国有经济产业配置、国有资产的监管和国有企业领导体制等四条主线，综合运用历史分析法、比较分析法和典型案例分析法，以历史逻辑和理论逻辑相统一的视角，全面、彻底、准确地阐释国有经济和国有企业70年发展历史。

我们希望本书能成为新中国首部系统、完整的国有企业改革发展简史，和国有企业改革发展知识的普及读本、广大国企员工必备的工具书。

本书将在国庆70周年之际正式出版。为满足广大读者的期待和要求，经作者剧锦文先生同意，本报将从即日起，每期摘编部分书稿内容陆续刊发。敬请垂注！

作者/剧锦文

随着新中国的建立，国有经济也迅速地进入了创建阶段。当时主要通过没收官僚资本、继承解放区公营经济和征用外资企业和政府创办新企业等途径，初步建立起了能够控制国计民生的国有经济。由于国有经济在新民主主义制度中被确定为经济中的主导力量，它不仅担当这着恢复国民经济的重任，而且担当着在未来建设社会主义的重任。因此，优先发展、壮大国有经济就成为了中华人民共和国成立后的重要任务之一。

国企诞生的五大途径

1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会通过了《中国人民政治协商会共同纲领》(简称《共同纲领》)，提出：“国营经济为社会主义性质的经济。凡属有关国家经济命脉和足以操纵国民生计的事业，均应由国家统一经营。凡属国有的资源和企业，均为全体人民的公共财产，为人民共和国发展生产、繁荣经济的主要物质基础和整修社会经济的领导力量”。在建国前后，正是在这一方针指导下，国有企业及其管理体制迅速地形成了。从当时的历史过程看，国有企业主要通过以下途径产生。

一是根据地的公营企业。在建国前的根据地和解放区，革命政府曾分别在自己的管辖区内建立了各类公营企业，基本上是服从于战争的需要。这个时期的公营企业大部分还是手工工场式的，其所在的行业也不能同现代的产业相提并论。但根据地政府举办的这些公营企业，仍然成为建国后国营企业的一部分,这些公营企业的管理模式和行业布局，对后来国有企业的发展也同样产生了一定的影响。

除了这些公营的制造业企业外，很重要的一块是银行业。到解放战争全面胜利时，全国共有30多家解放区银行。而这些银行在中华人民共和国成立时，经过整合重组成为了新建中国人民银行的重要组成部分，加之通过接收和改组“官僚资本”的银行，以及外资银行，国有银行迅速控制了关系国计民生的金融业。与此同时，大型的国营商贸公司也是在各解放区公营贸易公司的基础上扩张和发展起来了。

二是没收“官僚资本” 没收“官僚资本”归新民主主义国家所有、由政府直接经营和管理，是中华人民共和国建立时国营经济的主要来源。

“官僚资本”包括国民党政府所拥有的国家资本和高级官吏（一般指县、团级以上的官员）的私人资本两部分。这些“官僚资本”既有独资企业，也有合营企业，投资形式多种多样，但国民党政府拥有的“官僚资本”最为强大，为中华人民共和国国有经济的建立提供了雄厚的物质条件。

而根据1949年4月25日中共中央和军委发布的《中国人民解放军布告》没收对象是由国民党中央政府、省政府、县政府经营的企业，以及著名的国民党大官僚所经营的企业。小官僚和地主所办的工商业或官僚企业中的民族资本家的私人股份，均不在没收之列。

通过没收官僚资本，社会主义性质的国有经济在1949年中华人民共和国建立时已经在金融、现代工业、交通运输、外贸等领域居于主导地位。在工业方面，国营经济在现代主要工业中所占比重约50%左右。在金融、铁路、港口、航空等产业，国有经济更是占有绝对的优势。

三是征用外资和接收苏联移交企业 在旧中国，外国资本曾控制着我国的经济命脉，主要盘踞在中国的基础产业和关键产业领域。建国后，由于英美对华采取封锁政策，我国政府采取相应反制措施，对在华英美企业实行强行管制和征用。到1953年，外资企业由1192个减至563个，所有资产由12.1亿元减至1.5亿元。征用的外资企业一般都转变为国营企业，从而进一步加强了国有企业在这些产业中的地位。

另外，中华人民共和国成立以后，1949年12月，毛泽东访问苏联。1950年2月14日，在莫斯科签订《中苏友好同盟互助条约》，同时，签订《关于中国长春铁路、旅顺口及大连的协定》，根据《协定》，苏联同意放弃在中国的特权，在1952年之前将中国长春铁路的一切权利和财产无偿移交中国政府。苏联军队自旅顺口撤退，中国政府偿付苏联自1945年以后在此处的建设费用。大连的行政管辖权交回中国政府，苏联在大连临时代管和租用的财产于1950年以内由中国政府接收。1952年，苏联将长春铁路的财产无偿移交给中国政府。这些资产，都成为中华人民共和国国有经济的组成部分。

四是政府投资兴建国营企业。中华人民共和国建立以后，根据《共同纲领》关于优先发展国营经济的规定和中国共产党借鉴苏联的经验，以及控制经济运行的需要，无论是中央政府还是地方政府，都将积极发展国营经济放在重要的位置。在这个阶段，由于国民经济正处于恢复过程中，国家的财力还非常有限，因此在1950年3月“统一财经”后，有限的投资基本上都集中在中央手中。

政府的投资可以大致分为两个部分：一部分投资于金融和贸易企业。主要用于扩大国有银行和贸易企业的自有资本，增大其经营规模和控制能力。在恢复时期，国家在迅速扩大中国人民银行规模和机构的同时，还通过金融业的社会主义改造，实现了金融业的全行业公私合营。在贸易方面，这个时期，国营贸易企业迅速发展，一方面成立了一批对外贸易公司，控制了进出口贸易，另一方面则成立和扩充国营商业企业，实现了在很短时间内对市场和主要商品供销的控制。

第二部分是以工业和水利为主的基本建设。1950年到1952年，三年间用于基本建设投资的总额为66.33亿元，如果加上地方政府的自筹资金，三年共完成投资78.4亿元，超过了国民党政府在抗战前10年的基本建设投资。这些投资的主要方向有三个：一是兴修水利；二是恢复交通运输；三是对工业进行恢复性建设。在工业投资中，除了恢复性的投资外，新建项目的投资则是以重工业为投资重点。

五是国有金融与商贸体系的建立 随着解放战争的迅速推进和城市的不断解放，中国人民银行根据“边接管、边建行”的方针，在接管官僚资本银行的同时，迅速建立了各地的人民银行的分支机构。按照行政区划，中国人民银行先后建立起总行、区行、分行、支行四级机构。

中国银行和交通银行经过改组后，均采取总管理处、分行、支行四级制，总管理处下属的行处受本行总管理处和当地中国人民银行的双重领导。1949年10月20日，中国人民保险公司正式成立，并陆续在全国各地设立分支机构。1951年8月，经政务院批准，中央政府又成立了农业合作银行，但并未在各地设立分支机构。

中华人民共和国成立之前，出于保障革命战争供给和控制市场的需要，解放区的公营商业迅速发展。中华人民共和国成立以后，各解放区政府所办的商业贸易公司成为国营公司并迅速扩张。各个国营贸易公司大体在1949年第四季度至1950年第一季度的半年里相继成立。

国营外贸公司起初主要来源于东北解放区和华北解放区创办的对外贸易公司，这些公司随着华东、华南的解放，业务不断扩大，中华人民共和国成立以后，则转为国营贸易公司。1950年初，根据政务院统一财经的规定，机关、部队、学校所设商店也移交给国营贸易机构。关系国计民生的重要商品，如粮食、棉、纱、布、食用油、煤炭、盐、钢材、水泥、石油以及进出口贸易，基本控制在国营商业公司手中。这也是中华人民共和国成立初期国家控制市场的主要力量。

管理制度以行政管理为特征

建国前后，国有经济形成的历史表明，国营企业的资产完全归属于包括中央或地方政府政府所有。因此，不同于普通的工商企业，它从诞生的那天起就与政府有着千丝万缕的联系。不仅如此，当时在苏联政府的帮助下，很快形成了一套集中统一的国有经济管理体制；由于政府作为企业唯一的所有者，同样按照苏联模式实行了以行政管理为特征的计划管理制度和企业领导体制。

一、中央为主，地方为辅

在建国前夕的1949年5月，刘少奇在起草《中国人民革命军事委员会关于建立中央财政经济机构大纲（草案）》时，第一次初步设计了中央与地方在管理国有企业的体制，提出在中央要设：央燃料处、中央金属处、中央纺织处、中央工业处……地方财政经济机关负责管理中央与上级机关划归地方或委托地方管理之国家企业；监督与协调由中央直接经营之当地国家企业，第一次对中央和地方在管理国有企业方面的权限做了划分。

1949年11月19日，中财委在《中财委会管理企业各处（将来各部）之待决问题》中进一步明确指出：“具下列条件者，应归国营：（1）影响国库收入，对积累资本有重大意义者。（2）对人民生活有重大关系者。（3）目前规模小，但须大力发展者（如中国之毛纺）。此外凡产销范围是地方性的，均可划归地方。”1950年3月，中央实行了统一财经的新体制，将国营企业分为三类：中央所属企业、中央所属委托地方代管企业、地方所属企业。前两类企业又称“国营企业”，后两类企业又称“地方国营企业”。1951年5月，政务院制定了《关于划分中央与地方在财政经济工作上管理职权的决定》，要求地方政府对其管辖区内的中央直管企业，负有监督、指导和协助的责任，这些企业的一切政治工作则归地方政府领导；对于地方代管的中央所属企业和若干地方所属的重要企业，地方政府均应定期向中央有关部门作业务和工作报告，并在业务方针和技术方面服从中央部门的领导，重要的生产计划和基本建设计划，应经中财委或中央主管部的批准。

对国营贸易企业的管理上，“统一财经”之后也实行了中央集中管理。全国性专业总公司可以根据业务需要，在大区、省（市)、专区、市、县设立分支机构，由总公司统一管理、统一经营，在全国范围内统一核算。这些分公司不仅业务归总公司领导，资金由中央贸易部调整和控制，收益亦归中央政府，地方政府只是在业务、人事、党的关系上有监督保证和领导职责。这样，新中国建立不久就初步构筑起一个中央、大区和地方三级国有经济管理的体制框架。

事实上在统一管理和划拨企业的过程中，中央同地方是有矛盾的。其中比较突出的问题是中央管理工业各部在划拨企业时，将赚钱的厂子收回，留下的厂子多为赔钱的或很难经营的，地方对此颇有意见。为此，国务院不得不于1951年4月颁布了《关于1951年国营工业生产建设的决定》，强调指出：“国营地方工业在发展中国经济中具有重要作用，必须采取积极发展的方针，鼓励各级地方政府经营工业的积极性。”

显然，这是一种中央政府比地方政府拥有了更多管辖权的制度安排。

二、“条条”为主，“分级管理”

“中央为主”是通过中央政府设置的职能部门来实现对企业的直接管理，即所谓的“条条”管理模式。以当时重工业部的组织条例为例（其他工业部的组织条例在运作机制上没有本质差别），我们就可清晰地看到那时的国有企业管理体制的特点。

当时中央政府规定：“重工业部负责执行中央人民政府批准之该部各企业计划，并保证完成其数、质量之标准要求。”从条例可以清晰地看到，一个政府职能部门管理了几乎包括了拟定；企业的生产计划、原材料的筹备与供应、成本和质量控制、产品的销售以及企业的财务预算等一切的企业生产经营活动。虽然也有监督私营企业经营活动这一条，但并不是其主要职能，事实上也没有管理这类企业的经验，常常是无暇顾及。很显然，这与一个完整的U型企业的内部架构及其运营机制并无二致。

根据这样的体制安排，中央政府通过国有企业保证了自己对国民经济的调控能力。

三、从“三人团”到“一长制”再到“党委领导制”

早在土地革命时期，中央苏区就于1934年4月发布了《苏维埃国有工厂管理条例》，规定国有工厂的负责者为厂长，在厂长之下设工厂管理委员会，在管理委员会内由厂长、党支部代表和工厂职工代表组成了所谓的“三人团”领导层。后来为了避免“三人团”内部的矛盾，根据地的公营企业实行了以厂长为主的“一元化”领导体制。新中国成立前夜颁布的《共同纲领》规定：“在国家经营的企业中，目前时期应实行工人参加生产管理的制度，即建立在厂长领导之下的工厂管理委员会。” 1950年2月，政务院财政经济委员会发出《关干国营、公营工厂建立工厂管理委员会的指示》，再次强调建立工厂管理委员会和实现管理民主化，以发挥工人群众的生产积极性和创造性。要求国营企业普遍建立这种领导体制，并附发了1949年8月华北人民政府颁布的《关于在国营工厂企业中建立工厂管理委员会与职工代表会议的实施条例（草案）》，以供各地参照执行。自此，“一长制”就成为我国最早的国有企业基本领导制度。

然而，“一长制”和工厂管理委员会领导制在实施中，首先遇到国营企业中党组织的挑战。由于大多数国营企业是通过没收官僚资本而来的，企业原有的管理人员虽然有专业知识和业务能力，但政治上并不完全可靠，而党和政府派去接管的新管理人员，虽然政治上没问题，但又普遍缺乏专业知识和业务能力。所以，党组织在管理企业上发挥了独特的作用。也正因如此，国营企业在推行工厂管理委员会领导体制时，无法平衡与企业党组织之间的关系，企业党组织事实上成为了当时企业的实际管理者。

剧锦文：

中国社会科学院经济研究所研究员，博士生导师。中国民生研究院特约研究员，中国发展战略学研究会副理事长，中国社会科学院宁波市民营经济研究中心主任，北京工商大学、浙江财经学院兼职教授，浙江万里学院客座教授，第八届北京市人民政府专家顾问团顾问，中国民族贸易促进会第一届专家顾问委员会顾问，中国社会科学院廉政研究中心理事。

研究领域包括公司治理、国有经济、民营经济、当代中国经济发展等。曾出版《国有企业：产业分布与产业重组》《中国经济：路径与政策》《国有企业、上市公司与资本市场》《企业与公司治理理论研究》等专著。

（编辑：王星）

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