预算绩效管理迈入提质新阶段

近期公布的《关于2023年中央决算的报告》（以下简称《报告》）提出：进一步强化预算绩效管理，提高财政资金使用效益。距离2018年中共中央、国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》出台近5年。当前，我国预算绩效管理发展状况如何，怎样进一步提质增效？经济日报记者就此采访了业内专家和多地财政部门。

绩效管理基础更牢固

《报告》显示，2023年以来，在中央本级项目、中央对地方共同财政事权转移支付和专项转移支付绩效自评全覆盖的基础上，对72个重点民生政策和重大项目开展财政重点绩效评价，首次将中央本级基建项目、中央本级国有资本经营预算项目、地方政府专项债券项目纳入评价范围。

“预算绩效管理是一项跟踪预算过程，通过预算支出评价促使用款人改善管理、提高绩效的制度，通常要经历认识和试运行、优化模式和稳定运行、科学化评价三个阶段。当前，我国正处于预算绩效管理全面铺开向优化评价和稳定运行迈进的阶段。”上海财经大学教授马国贤表示。

2021年出台的《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》明确要求，“推动预算绩效管理提质增效”，并部署了将落实党中央、国务院重大决策部署作为预算绩效管理重点，加强绩效评价结果应用，加大绩效信息公开力度等多方面重点任务。

财政部门不断健全预算绩效管理制度体系，出台实施中央部门预算管理绩效考核、地方财政管理绩效考核、社会保险基金预算绩效管理等制度和办法。同时，选择部分新增重大政策、项目开展事前绩效评估试点，探索建立事前绩效评估机制。研究推进部门整体支出绩效管理，组织中央部门全面设置整体支出绩效目标。

绩效评价结果应用和绩效信息公开力度也不断加强。《报告》显示，2023年以来，将绩效评价结果与2023年中央部门预算安排挂钩，对绩效评价得分较低的项目分档压减预算。同时，加大绩效信息公开力度，随同2021年部门决算公开绩效评价结果661个、比上年增加126个，随同2023年部门预算公开项目绩效目标811个、比上年增加84个。

“我国预算绩效管理实践虽然起步较晚，但步伐很快，成效很明显。当前，全方位预算绩效管理格局基本形成，全过程预算绩效管理链条基本织就，全覆盖预算绩效管理体系基本健全。”中国财政科学研究院研究员王泽彩表示。

各地也在不断加强研究探索，持续推进预算绩效管理向纵深发展。记者从重庆市财政部门了解到，近年来，重庆已建成“部门整体+市级项目+转移支付”的全覆盖绩效自评体系，覆盖项目近9000个、资金3050亿元。同时，建成涵盖44类预算项目、258个绩效指标的项目共性指标库。开发上线绩效管理全过程管理系统，实现绩效管理与预算管理的流程衔接，以及财政与部门、市与区县的数据贯通、信息共享。

“预算绩效管理的专业性、技术性都比较强，因此，在认真完成预算绩效管理重点任务的同时，上海市各区、各部门狠抓预算绩效管理基础，不断提升绩效管理工作效能。”上海市财政局有关负责人介绍，各级财政部门会同预算部门对行业指标和标准进行梳理汇总，其中，市级绩效管理指标分为共性绩效指标体系和分行业分领域绩效指标体系两大类，共性绩效指标共248条，涉及11个大类；分行业分领域绩效指标共10874条，涉及21个行业领域。

仍然面临难题和挑战

前不久发布的《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示，重点抽查了投资专项和部门预算项目绩效管理情况，主要发现了绩效目标设置不合理、绩效运行监控乏力、绩效评价结果及运用质量不高三方面问题。

中国社科院财经战略研究院研究员汪德华曾围绕预算绩效管理做过深度调研。“我们调研发现，自《关于全面实施预算绩效管理的意见》出台以来，各地均积极行动，建立了相应机构予以推动。预算绩效管理的规定流程，如绩效目标申报、绩效评价等均能正常开展。”汪德华表示，但今年审计工作报告提出的预算绩效管理存在的一些问题或多或少说明，在预算绩效管理遍地开花的背后，如何实质性发挥强化绩效约束、提高资金效率的功能，还需进一步结合实际情况研究推动。

信度问题是影响当前预算绩效管理质量的一个关键。“信度是绩效评价的核心问题，也是被评价人采信并应用评价结论改善管理的关键。”马国贤认为，目前在一些具体实践中仍存在按照“一个项目、一套指标、一个评价”思路设计指标框架的现象。也就是说，若10个人评价同一项目，会有10套指标、10个评价结论，存在“神仙打架，不知道该信谁”的问题。同时，由于有部分指标是定性指标，产生了评价结果“外人看不懂，内行说不清”的问题。

为提高绩效目标管理科学化规范化标准化水平，财政部于2021年出台《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》。近年来，财政部不断加强绩效指标体系建设，指导、推动行业主管部门建立完善分行业、分领域、分层次核心绩效指标和标准体系，完善现行共性绩效指标框架。除了评价指标外，评价结果应用也是一个难点。专家认为，目前绩效评价结果运用质量仍有待提升，比如存在评价结果等级不高，却未按规定核减预算；或者由于绩效评价效率不高，评价结果出具较晚，无法用作下年度预算安排依据等问题。

“财政部门不断加强绩效结果应用，将绩效评价结果作为完善政策、安排预算、改进管理的重要依据，对绩效不高的项目减少乃至取消预算安排。”王泽彩表示。

今年4月，山东财政部门出台预算绩效管理“提质增效”行动实施方案。其中，在全面强化绩效结果应用方面，提出探索试行绩效末位淘汰制，对财政重点绩效评价和部门绩效自评排名后20%的政策和项目，取消或压减下一年度预算安排。

积极行动谋求新突破

今年以来，各地财政部门进一步深化探索，持续推动预算绩效管理提质增效。福建省在开展2023年部门预算编制工作中，对绩效得分偏低的专项资金统一予以分档压减，共压减超6亿元预算资金，统筹用于省委、省政府确定的重点项目支出。同时，全面实施专项资金事中绩效评价，将事中绩效评价覆盖范围拓展至所有省级专项资金。

从成本角度优化绩效管理也是重要发力方向。近年来，北京市财政部门不断探索全成本预算绩效管理改革实施路径，2018年选择学前教育、养老机构运营2个项目进行全成本预算绩效分析试点。2019年扩展到城市运行、生态环保、医疗卫生等领域27个项目，形成定额标准并用于年度部门预算编制。2020年到2021年，试点改革向公用事业、行政运行、政府投资等重点领域拓展。2023年，将试点改革推向所有市级部门和乡镇基层。

青岛市财政部门实施成本预算绩效管理改革，将成本管理深度融入预算编制、执行、监督管理全过程，形成“预算安排核成本、预算执行控成本、绩效评价讲成本、预算管理提质效”的绩效管理新模式。

“要进一步确立全成本绩效管理的理念，探索建立以成本定额标准数据为基础的绩效评价指标体系，以数字财政建设围绕‘降成本、提效能’为预算绩效管理赋能。”王泽彩表示。

专家认为，要持续按照目标导向、问题导向、结果导向要求建设科学的绩效指标体系，按标准化评价的思路优化评价规则。同时，也要加大对自评结果的核查力度，引导和规范第三方机构参与预算绩效管理，确保评价结果客观、真实、公正。四川财政部门前不久对29个省级部门、37项政策（项目）启动实施财政重点绩效评价。相比以往，这次评价更好体现了对各方评价力量的统筹，比如成立第三方评价组，引入第三方机构参与，负责部分政策（项目）重点绩效评价工作。

“全面实施预算绩效管理，其核心目标是要将绩效理念贯穿预算管理全过程，使之与预算编制、预算执行、预算监督一起成为预算管理的有机组成部分。”汪德华表示，要进一步建立完善“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，真正起到提高财政资金配置和使用效率的作用。 （经济日报记者 董碧娟）