世经明察-多管齐下破解地方债难题-中国社会科学院金融研究所副所长 张明

图：为了充分化解本轮地方政府债务存量，需要再进行一次类似于2013年下半年的全国性地方政府债务审计。　　2023年初，中国的债务问题，尤其是地方政府债务问题再度成为各界关注的焦点。目前在学术圈、金融圈与政策制定圈，已就这个问题开展了诸多辩论。关于如何防范化解地方政府债务，事实上面临两个问题：一是如何防范地方政府债务增量的快速上升；二是如何化解当前的地方政府存量债务。因此，本文将从遏制增量与化解存量这两个层面探讨系统性解决方案。　　早在2013年7月，国务院就决定由审计署统一组织全国各级审计机关对中央、省、市、县、乡政府性债务进行一次全面审计。该次审计把“政府性债务”划分为三种类型：政府负有偿还责任的债务、政府负有担保责任的债务，以及政府可能承担一定救助责任的债务。随后，中国针对不同类型的政府债务，采取了不同的化解措施。　　遏制增量：建立绩效考核机制　　但过去十年来，地方政府债务规模再度快速攀升。这就意味着，如果不从制度层面解决地方政府债务攀升的机制性问题，那么地方政府债务问题就完全可能周期性发生。因此，如果不能建立有效制度来控制地方政府的投资与举债行为，全口径政府债务难以控制的风险就很难排除。　　针对增量债务的遏制，笔者提出如下四点建议：　　首先，根据公共服务的受益范围和外部性程度，调整中央与地方的财权事权，上收部分事权和支出责任至中央政府。众所周知，在当前的分税制前提下，地方政府的一般公共预算收入远低于一般公共预算支出，即使在经过中央政府的转移支付调整后，依然存在较大缺口。这个缺口，过去主要靠政府性基金收入中的土地出让金来弥补。然而，在2017年“房住不炒”政策实施以来，地方政府土地出让金收入增速总体呈下降趋势，弥补财政收支缺口的能力越来越弱。此外，经济增速的趋势性下行，新冠疫情爆发，中美贸易摩擦加剧，都加剧了地方政府的财政收支缺口。在此背景下，地方政府只能依靠平台公司或地方国企的支持来维持日常运转，而这必然涉及地方政府隐性债务的增加。　　其次，在地方政府的绩效考核机制中，引入地方政府债务指标，对经济增长与地方政府债务进行联动考核。绩效考核机制是地方政府运行最重要的指挥棒。事实上，地方政府债务的快速攀升，在很大程度上与地方政府绩效考核评价标准主要集中在GDP（国内生产总值）增速上有关。为了让地方政府更好地实现增长与债务之间的权衡，最理想的解决方案之一，是在地方政府绩效考核指标中，加入对地方政府债务的考核，且与GDP增速进行联动考核。这样的机制设计就会让地方政府更加关注举债的效率，更好地实现增长与债务的平衡。　　再次，未来的全国性、区域性重大基础设施建设，应直接用发行国债和省级政府一般债的方式融资，以缓解基础设施投融资的收益成本错配与期限错配。当前地方政府债务居高不下的一个重要原因，就是基础设施投资与融资的收益成本错配与期限错配。在过去相当长时间里，地方政府很大程度上是依赖城投公司发债或贷款为基础设施投资融资，而城投公司债券或贷款都存在成本高、期限短的特征。一旦市场环境恶化，城投公司的新融资成本就会明显上升。因此，为了让基础设施投资的成本与收益能够更好地匹配，以及让投资与融资的期限能够更好地匹配，未来针对重大基建项目，应该尽可能使用成本最低、期限最长的融资方式，也即国债、金融债与地方政府一般债。　　最后，应努力推动符合条件的城市投融资平台向经营性国企转型。未来随着更多的基建投资项目采用发行国债或者地方政府债券的方式进行融资，城市投融资平台的功能必然会发生调整。其中拥有较高质量资产以及较强经营管理能力的平台公司，可以顺势向经营性国有企业转型。这种转型能够有效强化城市平台的市场约束、扩大经营空间，提高可持续增长能力。　　化解存量：发行国债进行置换　　目前，中央文件明确省级政府要承担起化解隐性债务责任，中央财政不予救助。中央要求清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。笔者认为，对很多中西部省份而言，要化解大规模的地方政府债务，仅靠自己并不容易，在一定程度上，依然离不开中央政府加杠杆。事实上，为了避免地方政府违约导致银行危机从而最终被迫加杠杆的局面，中央政府应提前介入，采取公开、透明、新老划断的方式积极处置地方政府债务，这是以时间换空间，最终降低自己加杠杆幅度的明智选择。　　针对存量债务的化解，笔者提出如下五点建议：　　其一，作为化解本轮地方政府债务的基础，需要再进行一次全国性地方政府债务审计，并把地方政府债务分为提供地区公共品而形成的债务、经营性债务与其他债务三类。根据笔者的观察，目前地方政府的隐性债务规模较大，官方统计并不能完全涵盖。为了充分化解本轮地方政府债务存量，需要由国务院授权国家审计署，再进行一次类似于2013年下半年的全国性地方政府债务审计。　　其二，针对因提供地区公共品而形成的地方债务，对其中成本高、期限短的项目，应通过发行国债、省级政府一般债进行置换。如前所述，基础设施项目具有投资周期长、项目本身回报率低、社会综合回报率高的特点，这种项目具有典型的公共品特征，理当由政府提供。因此，对针对提供地区公共品而形成的债务，特别是其中成本高、期限短的债务，应该通过发行国债与省级政府一般债来进行置换，以更好地匹配成本与收益以及投融资的期限。　　其三，针对经营性债务与其他债务，则应由地方政府负责化解债务。经营性债务与其他债务不应由发行国债或省级一般债进行置换，否则容易引发较大的道德风险，这类债务应由相关地方政府负责化债。具体举措主要有二：一是通过出售资产进行化债；二是实施债务重组。　　其四，通过提振经济增速来提供化债保障。债务是一个动态问题，要化解本轮存量地方政府债务，离不开经济增长的贡献。当前，中国经济增长正面临三年疫情造成的疤痕效应、总人口达峰的人口拐点、外部经济政治不确定性显著上升等挑战。要保证中国经济的持续较快增长，从短期而言，需要持续实施宽松的财政货币政策；从中长期而言，需要坚定不移地推动市场化改革和对外高质量开放。　　其五，未雨绸缪制定地方债务危机爆发的应对预案。尽管当前中国爆发系统性债务危机的概率很低，但不能排除部分中西部地区尤其是当地三、四线城市爆发地方政府债务违约的可能性。因此，中国政府应尽快形成一套针对地方政府债务危机爆发的应对预案。从中央层面、各部委到省、市政府再到各种金融机构，有关各方应该采取何种方式、建立何种机制、运用何种策略进行应对，事先做好预案非常重要，而不能等到危机爆发了之后再去临时想办法。　　结论　　迄今为止的中国政府债务演进存在如下三大特征事实：一、即使包含隐性债务，中国政府债务占GDP的比重也不算太高，与主要发达国家平均水平大致持平；二、中国政府债务的结构明显不合理，高成本、短期限的地方政府债务占比太高，城投公司难以靠自己还本付息；三、中国地方政府债务的分布具有鲜明的异质性，中西部地区与东北地区的政府债务压力相对更高，东南部地区的政府债务压力相对较低。　　近年来地方政府债务激增，反映了两个更深层次的问题：一是地方政府长期实施的“经营城市”模式，在“房住不炒”政策出台之后必须进行调整，否则将会导致地方政府债务显著攀升；二是在内外负面冲击之下，为了维持经济以较高速度增长，地方政府对经济增长各环节的介入程度明显上升，而这也会导致地方政府债务的上升。