美国须停止损害国际气候合作的政治基础

【国际观察·美国会立法乱象】

负责立法的国会是影响美国对外政策的一个重要因素。今年1月就职的第118届美国国会中，执政的民主党继续在参议院保持多数席位，而共和党掌控了众议院的多数席位，从而形成府会“弱分立”格局。虽然随着2024年美国总统大选临近，美国国内政治因民主共和两党恶斗日益极化，但在对外政策上，对华强硬已成为两党最大的共识。尽管大部分涉华消极法案距离成法还需要经过较长法律程序，但国会对美外交政策的消极影响以及对当前中美关系的破坏力是显而易见的，气候变化问题即是一例。

气候变化议题受到中美关系大环境的影响，是判断中美关系走向的一个重要风向标。每当中美关系改善时，气候变化往往是最早破冰的领域，而气候议题也可以成为检验双方合作诚意和成效的试金石。奥巴马政府时期，中美两国曾在气候变化领域密切合作，三次发表联合声明，促成《巴黎协定》的达成和生效。特朗普政府时期，美国退出《巴黎协定》并废弃了多项国内环境政策，挑起中美贸易战，使得中美无法实质性推进气候合作。

2021年初拜登政府上台后，负责气候事务的克里两次访华，两国发表《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，规划了重点合作领域，给格拉斯哥气候大会带来“意外惊喜”。然而，2023年8月美参议院议长佩洛西窜台，迫使中方宣布暂停中美气候变化商谈。2023年底，G20峰会上中美元首会谈为重启气候磋商与合作带来曙光，但是随后的“无人飞艇事件”又使中美关系几乎降至冰点。直到今年7月美国总统气候问题特使克里访华，中美才在形式上恢复了官方层面的气候磋商，但开展实质性合作仍困难重重，面临诸多挑战。可以说，美国一些人的反华立场破坏了中美气候对话合作的基石。

美国气候政策的最大特点就是政治化和摇摆性。在美国两党竞争的政治格局下，气候变化问题的科学性被忽视，成为一个被高度政治化的议题。气候政策也随政府更迭而摇摆不定。相比而言，民主党比较重视气候变化问题，而共和党则倾向于否认气候变化问题，态度消极。民主党克林顿政府签署《京都议定书》，但遭到国会反对。1997年7月，参议院通过“伯德-哈格尔”决议，禁止美国签署任何“不同等对待发达及工业化国家、含具体目标和时间限制的条约”。共和党小布什政府以不公平和损害美国经济为由，宣布退出《京都议定书》。民主党奥巴马政府时期，美国积极推动《巴黎协定》的达成、签署和生效，提出2025年相比2005年减排26%~28%的目标，但并未提交参议院批准。共和党特朗普政府上台后，奉行美国优先，宣布退出《巴黎协定》，取消了47项关于气候变化、天然气开采管制相关法规，几乎颠覆了奥巴马的气候治理框架。

2021年1月，民主党拜登政府上台，美国重返《巴黎协定》，提出2030年相比2005年减排50%~52%，2050年实现净零排放的目标，将应对气候危机作为外交和国内安全事务的中心工作。分析指出，美国之所以坚持以2005年为基准年，而不采取欧盟等其他国家常用的1990年，是因为美国2005年接近2007年的排放峰值，比1990年温室气体排放高了15%，这就降低了实现减排目标的难度。即便如此，受共和党掣肘等因素影响，美国气候政策摇摆不定，也使得拜登政府的减排效果大打折扣，可能完不成减排目标。据美国智库估计，作为首部与气候直接相关的立法，《通胀削减法》的实施有望帮助美国到2030年相比2005年减排40%，但是仍完不成50%~52%的阶段性目标。

应对气候变化的根本之道在于促进绿色低碳发展转型，这不是单纯的科学问题、环境问题。人类社会发展向绿色低碳方面转型，必将对世界经济和国际政治格局带来广泛而深远的影响，大国博弈尤其是在气候变化相关的高科技领域的竞争将日趋激烈。在此背景下，拜登政府重返《巴黎协定》后，不仅没有承担起全球气候变化问题领导者的角色，反而采取保护主义做法，不断挑起冲突，特别是联合盟友处处针对和打压中国。

在美国国内层面，美国通过《芯片与科学法》等法案，对美国在中国高科技领域投资进行限制，打压中国科技企业的意图非常明显。《通胀削减法》相关条款规定，美国政府将向购买新电动车以及二手电动车的消费者分别提供7500美元以及4000美元的税收抵免，前提是车辆最终组装必须在美国本土，或是与美国签署自贸协定的国家进行，且电动车电池的原材料占比40%以上必须来自北美。自2024年起，电池中有任何成分产自“特别关注国”名单中的国家(中国在列)，将不能享受补贴。

在国际层面，2023年6月，G7峰会宣布成立国际气候俱乐部。今年5月，欧盟碳边境调节机制正式生效，预计10月实施。6月，美国9名参议员联署法案Prove IT Act，要求能源部就法案所涵盖的产品收集美国及其他主要经济体的产品平均排放强度数据，建立公开在线数据库，意在与欧盟联手为推行碳关税等气候贸易政策打基础。美国已与欧盟就钢铝进口关税达成协议，对在欧盟生产的进口钢铁部分豁免。美国与欧盟、日本、英国还计划通过贸易协议，形成“关键矿产买家俱乐部”，尝试解决美欧因《通胀削减法》产生的紧张关系，最终矛头也必然指向中国等发展中国家。

不仅如此，发达国家承诺到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元的资金目标仍未完成，美国就开始考虑从根本上改变发达国家和发展中国家的划分，针对中国的意图昭然若揭。今年以来，美国国会通过法案，要求美国国务院向国际组织施压，将中国从“发展中国家”的范畴内移出，阻止中国因“发展中国家”地位在国际组织中获得优待。《联合国气候变化框架公约》是全球应对气候变化的国际法律基础，共同但有区别的责任原则是气候公约的基石，中国在气候公约下作为发展中国家的地位有法律和事实依据。美国公然挑战共同而有区别的责任原则，势必严重破坏国际气候合作的政治基础。

当前，整个世界正处在自二战结束以来的困难时刻，中美关系也正处在自建交以来的艰难时刻。美国一方面在国际气候治理中需要中国合作；另一方面又不断打压遏制中国，这在逻辑上站不住，也行不通。全球已有150多个国家提出了碳中和目标。碳中和不仅是为了应对气候变化，更是为了推动全球绿色低碳转型，实现人类可持续发展，这已成为全球共识。2015年通过的联合国2030年可持续发展议程明确了全球到2030年的阶段性可持续发展目标体系，而气候治理目标就是可持续发展的17个目标之一。中国承诺的“双碳”目标是坚定不移的，与全球可持续发展目标高度一致，行胜于言。但实现这一目标的路径和方式、节奏和力度，则应该而且必须由中国自己做主，决不受他国左右。以构建人类命运共同体理念为指引，站在全球生态文明和可持续发展的高度推进国际气候合作，才有利于得到更广泛的国际支持，有利于构建更加公平合理的全球治理体系。

(作者：陈迎，系中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、生态文明研究所研究员、可持续发展研究中心副主任)