标题：我国财政投融资管理体制改革回顾与展望

作者：温来成 王若讷

单位：中央财经大学中财-中证鹏元地方财政投融资研究所

刊期：《财政科学》2023年第10期

内容提要

本文回顾了党的十八大以来我国财政投融资管理体制改革取得的重要进展，从探索中国特色的财政投融资集权与分权模式、总结社会主义市场经济条件下的政府职能与政府投资管理体制的关系、概括社会主义市场条件下财政投融资与市场的边界、不断提高财政投融资绩效，以及控制债务风险等方面，总结了我国财政投融资管理体制改革的基本经验，并分析了目前存在的问题。在论述财政投融资在全面建设社会主义现代化国家中重要地位的基础上，本文对党的二十大后我国财政投融资管理体制改革发展的趋势做出展望。

关键词：财政投融资 体制改革 回顾展望

文章结构框架

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精彩内容摘编

党的十八大以来，我国社会主义市场经济发展进入新阶段，在财政投融资管理体制领域，进行了一系列重大改革，取得了显著成效，有力促进了国家经济社会发展。同时，还面临着一系列新的机遇和挑战，需要进一步总结改革经验，在党的二十大精神指导下，开创财政投融资体制改革的新局面。

党的十八大以来我国财政投融资
管理体制改革的新进展

（一）国债管理体制改革

1981年，为适应我国改革开放后经济社会发展的需要，国务院颁布《中华人民共和国国库券条例》，恢复了国债的发行，也拉开了国债管理体制改革的序幕。党的十八大以来，随着我国财税体制改革全面深化，国债管理体制也进入全面提速的阶段，主要包括：

1.国债一级市场管理体制改革

首先，进一步完善国债发行体制，保障国债顺利发行。财政部会同中国人民银行分别于2013年、2021年印发《储蓄国债（电子式）管理办法》（财库〔2013〕7号）和《储蓄国债（凭证式）管理办法》（银发〔2021〕20号），对电子式和凭证式储蓄国债的发行方式进行了规范，并于每年末制定《记账式国债招标发行规则》，以规范下一年度记账式国债的发行程序。其次，完善国债承销团管理体制。2012年国务院发布《关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2012〕52号），取消了财政部与国债承销团成员资格之间的行政审批关系。2017年财政部会同人民银行、证监会制定并公布《国债承销团组建工作管理办法》（财库〔2017〕145号），对如何组建国债承销团进行了详细规范，至此，我国国债承销团制度日趋完善。在一系列国债管理体制改革推动下，我国国债发行市场蓬勃发展，融资效率稳步提升，2021年我国国债发行额68683.96亿元，为经济社会发展提供了有力的财力支持。

2.完善国债二级市场管理体制

一是国债做市支持机制逐步建立。继2011年建立关键期限国债做市制度以来，2016年财政部会同中国人民银行发布2016年第122号公告、《关于〈建立国债做市支持机制有关事宜〉的通知》（财库〔2016〕154号），在全国银行间债券市场建立了国债做市支持机制，为保障国债二级市场持续性运行，提高国债流动性发挥了重要作用。二是衍生品市场稳步发展。随着我国国债现货市场逐步发展完善，2013年9月中国金融期货交易所首次推出5年期国债期货，并紧随其后推出了10年期和2年期国债期货，有力推动了我国国债衍生品市场发展。近年来，我国国债期货市场规模稳步增长，根据相关统计数据，2021年国债期货市场成交量2505.23万手，持仓量319070手，相较于2020年分别增长4.23%和58.31%。国债衍生品市场建设，既满足了投资者套期保值、价格发现的需求，也联通了国债现货市场和期货市场，提高了标的债券的流动性，对完善建设我国国债市场具有重要意义。

3.编制和发布国债收益率曲线

国债收益率曲线作为市场化利率体系中的重要基准利率，一直以来都是国债市场改革的重点之一。2013年党的十八届三中全会决议提出“健全反映市场供求关系的国债收益率曲线”，国债收益率曲线建设进一步提速。2014年财政部首次发布中国关键期限国债收益率曲线，主要包括1、3、5、7、10 年五个关键期限国债。在此基础上，2015年、2016年、2021年先后加入了3个月、6个月、30年以及2年期国债收益率，建立起了较为完善的国债收益率曲线。

4.国债市场对外开放程度进一步提高

2013年，《人民币合格境外机构投资者境内证券投资试点办法》等政策，明确将合格境外机构投资者（QFII）和人民币合格境外机构投资者（RQFII）引入银行间债券市场，但对其准入资格和投资债券额度进行了限制。2016年中国人民银行发布第3号公告，这份公告进一步拓展了符合条件的境外机构投资者范围，并取消了境外投资者的投资额度限制。2017年6月，中国人民银行出台《内地与香港债券市场互联互通合作管理暂行办法》（中国人民银行令〔2017〕第1号）正式启动“债券通”机制，进一步拓宽了境外机构投资我国国债市场的渠道。2023年三部委联合发布《关于进一步便利境外机构投资者投资中国债券市场有关事宜》（中国人民银行 中国证监会 国家外汇管理局公告〔2023〕第4号），进一步简化了境外机构投资者的投资程序，并将可投资范围扩展到交易所债券市场。截至2021年末，境外机构、基金类机构持有我国记账式国债39858.83亿元，较2020年增长17.24%。我国国债市场对外开放程度达到了新高度。

（二）地方政府融资管理体制改革

我国地方政府融资管理体制经历了“国债转贷地方”“融资平台融资”“地方政府债券发行试点”等一系列实践探索，2014年随着新《预算法》的修订和颁布，地方政府融资管理体制建设正式进入了一个新阶段。

1.赋予省级地方政府发行债券的权力

修订后《预算法》规定地方政府经济建设资金不足的部分，可以通过发行债券的方式解决。而发行地方政府债券的权限主要由省级政府行使，市县政府如需要发行债券，则由省级政府代发。地方政府发债总额，由国务院报请全国人大或常委会审批。我国对地方政府债券发行实行余额管理。国务院在全国人大审批的限额内，部署财政部根据各地区财力状况、债务余额、还本付息数额等情况，给各个省、自治区、直辖市分配和下达发债限额，省级财政部门采用大体相同的方法给各市县分配发债限额，经省级政府批准后下达执行。目前地方政府债券分为一般债券和专项债券。一般债券纳入一般公共预算管理，其还本付息由税收等一般公共预算收入偿还，主要用于公益性项目资本支出，发债时没有对应的建设项目。专项债券纳入政府性基金预算管理，主要用于有一定收益的公益性项目资本支出，要求用项目收益偿还债券本息。

2.完善地方政府债券种类管理体制

一是地方政府债券期限结构日趋合理。自新《预算法》修订以来，财政部先后发行了财库〔2015〕64号、财预〔2015〕154号、财库〔2015〕83号以及财预〔2016〕155号等多项文件，对一般债券和专项债券的期限结构进行了限制，按照相关要求，一般债券期限为1年、3年、5年、7年和10年，单一期限债券发行规模不得超过当年一般债券发行规模的30%，专项债券期限为1年、2年、3年、5年、7年和10年，其中7年期和10年期债券的合计发行规模不得超过当年专项债券发行规模的50%。2018年财政部发文《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号），新增2年、15年和20年期一般债券，15年和20年期专项债券，且取消7年期以下（不含7年期）一般债券的发行规模上限设定，本次调整实现了专项债券与一般债券期限类型的统一。2019年国务院发布《中共中央办公厅 国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，以及2020年财政部发布《地方政府债券发行管理办法》（财库〔2018〕43号），全面取消债券期限规定，强调地方政府合理确定债券期限结构，这不仅能够更加合理地满足地方经济社会发展的资金需求，也可以有效平滑地方政府偿债压力，降低地方政府债务风险水平。二是专项债券适用范围更加广泛。专项债券是地方政府债券的主导品种，在满足地区公共产品供给、缓解地方政府财政资金压力、稳定区域经济发展等方面发挥了重要的作用。为进一步增强地方政府专项债券在经济建设和民生服务领域的投资效应，财政部先后发布了财预〔2017〕62号、财预〔2017〕97号、财预〔2018〕28号、财预〔2020〕94号，以及财办预〔2021〕29号等文件，将专项债券的适用范围由土地储备、棚户区改造、轨道交通逐步扩展到交通基础设施、能源项目、农林水利、生态环保项目、社会事业、城乡冷链物流设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目以及保障性安居工程等九大领域，范围覆盖地方政府公共服务供给的大部分领域。三是融资组合方式创新。为充分调动社会资本的积极性，2021年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》，鼓励金融机构为符合标准的专项债券提供配套融资支持，即“专项债券+市场化融资”。

3.完善地方政府债券限额、信息披露和绩效管理等体制

为更进一步补充和完善地方政府新增债务限额管理体制，解决新增限额合理分配问题，2017年财政部发布了《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》（财预〔2017〕35号）要求各省（市）依据自身财力状况、债务风险等因素量化新增限额分配。在债券信息披露方面，2019年财政部办公厅下发《关于启用地方政府新增专项债券项目信息披露模板的通知》（财办预〔2019〕364号），要求各省（市）在发行地方政府新增专项债时，需增加披露项目信息，以表格形式展现项目核心信息。在绩效管理方面，2021年，为进一步加强对地方政府专项债券项目资金的绩效管理，提高资金的使用效益，财政部印发《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（财预〔2021〕61号），要求从事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理以及评价结果应用五个方面，对专项债券项目资金进行管理。

（三）财政投资管理体制改革

1.更加明确界定政府投资范围

2004年《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）提出，应合理界定政府投资范围，包括政府投资建设项目与社会投资建设项目以及中央政府与地方政府间关于投资事权的合理划分，明确政府投资应主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域。2016年《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》提出进一步明确政府投资范围。在此基础上，2019年国务院颁布《政府投资条例》（国令第712号），强调政府投资项目的非经营性，明确政府投资应投向以非经营性项目为主的公共领域。此外，《政府投资条例》还要求建立政府投资范围定期评估调整机制。

2.简化政府核准投资审批程序

一是简化投资项目审批制度。自2004年《国务院关于投资体制改革的决定》开始实施项目审批制度改革，实行核准制和备案制，并制定《政府核准的投资项目目录（2004年本）》。国务院分别于2013年、2014年、2016年对国家核准目录进行修订，累计削减中央政府层面核准的企业投资项目90%左右。二是简化投资项目审查制度。2014年，国家发改委颁布《政府核准投资项目管理办法》（国家发展和改革委员会第11号令），进一步简化了项目申请报告的报送内容和项目核准机关的审查内容，采取项目“审查外部性+了解内部性”的策略，保证企业的投资自主权。

3.政府投资模式创新

根据《政府投资条例》等政策规定，政府投资资金应主要投向非营利性的公共领域，但由于政府投资资金有限，政府投资与社会投资相结合的模式成为重要选择。我国对政府与社会资本合作（PPP）模式的探索可以追溯到改革开放初期，党的十八大以来，在政府投资支持等一系列政策指导的作用下，例如财金办〔2017〕92号、发改投资规〔2019〕1098号、财金〔2019〕10号以及财政企函〔2020〕1号等，我国PPP市场实现了规范有序的发展。截至2023年8月末，财政部PPP管理库存项目10292个，投资金额16.43万亿元，PPP已然成为我国政府引导社会投资的重要模式，在调动社会投资积极性、加强地区经济社会薄弱环节建设、促进投融资体制改革等方面发挥了积极作用。同时，政府投资基金作为一种市场化方式使用财政资金的新模式，可以分为产业引导基金、创业投资基金以及其他类基金。2015年财政部发文《政府投资基金暂行管理办法》（财预〔2015〕210）对政府投资基金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、监督管理等方面进行了规范。政府投资模式的创新还包括基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点。2020年《中国证监会 国家发展改革委关于推进基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）试点相关工作的通知》（证监发〔2020〕40号），标志着REITs试点工作正式展开，进一步推动了基础设施融资市场化、规范化发展。

全文刊于《财政科学》2023年第10期，欢迎订阅！

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