标题：改善矿产资源供需矛盾的税费制度思考与建议

作者：唐 珏

单位：自然资源部中央地质勘查基金管理中心

刊期：《财政科学》2023年第9期

内容提要

矿业作为我国工业经济乃至国防外交的重要保证，对国计民生意义重大。随着经济不断发展，我国矿产资源缺口进一步扩张，国内矿产资源供需日渐失衡，对外依存度持续上升，国际矿产品价格上涨导致我国矿业“走出去”成本持续增大，严重阻碍国家经济发展。矿产资源税费制度作为国家对矿业市场监管和调控的重要手段，与矿产资源安全密不可分。建立健全矿产资源税费制度，对矿产资源合理开发利用、矿业企业公平良性竞争和国民经济健康稳定发展都具有关键意义。本文系统阐述了国内外现行矿产资源税费制度的税种及征收方式，指出我国矿产资源税费制度存在资源税计税机制欠妥、激励政策不健全、矿业权出让费用过度征收等问题，同时提出完善矿产资源税定税机制、加大矿税政策优惠力度和加快矿业权出让收益改革等建议，为实现我国矿产资源税费制度与矿业发展更好结合，进一步提高我国矿产资源保障程度、促进矿业经济高质量发展，提供有益帮助。

关键词：矿产资源税费制度 矿业权价款 矿业权出让收益 矿产资源耗竭补偿

文章结构框架

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精彩内容摘编

2021年底召开的中央政治局会议在审议国家安全战略时，首次将矿产安全上升至国家战略层面，提出能源矿产安全的理念。在工业迅速发展的今天，矿业作为我国国民经济的支柱产业和国防外交的基础，是我国经济实现高质量发展的关键保障。尤其在当前全球能源转型、技术转型的新形势下，矿产资源更是国家经济发展的物质基础和动力源泉，必须将矿产资源这个“工业粮食”的饭碗牢牢掌握在我们自己手中。建立健全矿产资源税费制度可以有效保证矿产资源安全，对提升我国矿产资源供应能力、保障经济发展和政治安全具有重要意义。

我国现行矿产资源税费制度

矿产资源税费制度作为国家对矿业活动进行监督和调节的重要手段，对维护国家利益、制约企业行为、平衡经济体利益、调节矿业经济关系和保障矿产资源安全均起着至关重要的作用。我国的矿产资源税费制度自新中国成立以来经历了数次演变。在新中国成立至20世纪70年代的计划经济体制下，国家集矿产资源所有人、投资人和管理人于一身，从勘查、勘探到开采、开发整个过程均由国家财政拨款，我国矿产资源处于无偿使用阶段。1986年《中华人民共和国矿产资源法》的颁布打破了矿产资源无偿使用的传统体制，国家和企业利益相分离。其后，随着我国矿业不断发展，矿税制度也在不断更新。现行的矿产资源普征税费主要有矿业权出让收益、矿业权使用费、矿产资源税和环境税。

（一）出让环节

现阶段我国在矿业权出让时征收矿业权出让收益，其前身为矿业权价款，目的是将国家的地质勘查投入及其收益进行回收，避免国家地质勘查投入及其收益被无偿使用。2017年先后出台实施的《矿产资源权益金制度改革方案》（国发〔2017〕29号）和《矿业权出让收益征收管理暂行办法》（财综〔2017〕35号），将只对国家出资探明的、反映国家投资收益的矿业权价款，调整为适用于所有国家出让矿业权、体现国家所有者权益的矿业权出让收益，进一步扩大了矿业权的竞争性出让范围，体现了矿业权市场化的竞争性取得。

（二）占用环节

矿业权使用费是国家在占用环节，借助经济手段对占用土地进行矿产资源勘查或者开采等矿业行为进行的调控，征收额度与矿业权数量和面积有关，以限制矿业权人过多占用矿权土地，调节矿业权市场秩序。

（三）开采环节

我国在矿产资源开采阶段征收矿产资源税，来体现对矿产资源消耗的补偿，是矿产资源有偿使用的表现形式，也是国家凭借政治权力调整矿产资源开采中出现的级差收益、消除因矿产资源自然条件和地质条件差异造成的超额利润、从而为矿业企业营造公平竞争环境的有效手段。2016年《关于全面推进资源税改革的通知》（财税〔2016〕53号）实施，我国矿产资源税实行全面从价计征方式，且陆上矿产资源的资源税全部纳入地方财政，在与矿业权使用费一同保障矿产资源合理勘查与开发利用、与环境税一道促进资源富集地区经济与环境协调发展的同时，建立起了地方财政收入稳定增长的长效机制。

（四）关闭环节

由于矿产资源勘查开发过程中会引起不同程度的环境污染，因此我国在矿山关闭程序中，通过采取征缴环境税的方式对环境污染予以补偿和开展生态恢复治理，有助于环境价值的体现，是规范矿业权人合理利用矿产资源和保护环境的税收手段。

我国现行矿产资源税费制度不足之处

随着我国矿业不断发展，矿税制度也在不断完善，但现阶段仍存在计税机制欠妥、政策激励性不强、矿业权出让费用征收过度等问题，导致企业负担过重、积极性差、找矿投入低，直接或间接影响了我国矿产资源的安全保障、持续供应与储备产出能力，制约了我国矿产资源供需矛盾的改善和矿业经济国际竞争力的提高。

（一）矿产资源税定位和计税机制欠妥，矿产资源保障能力弱

1994年以前，我国仅对少数矿产资源征收矿产资源税，计征方式是对企业销售利润大于12%的部分实行超率累进征收；之后矿产资源税改为从量计征，对优势矿产资源和劣势矿产资源同时进行征税。现行的矿产资源税实行按照比例税率从价计征方式，反映了矿产资源税与矿产资源价格之间的关系，解决了因优势矿产资源开采过度导致的大量矿产资源荒废和勘查开发不平衡等问题。但我国矿产资源税在采取从量计征向从价计征方式的改革过程中，征税矿种覆盖范围不断扩大、税率走向趋势逐渐向上限靠拢，加上矿产资源价格不断上涨，矿产资源税财政收入的主导作用已逐渐强于对矿产资源合理利用和对企业公平竞争的调节功能。矿产资源补偿费的取消，使得矿产资源税在一定程度上承担了矿产资源补偿费的职能，而对矿产资源收入的级差调节能力减弱。此外，矿产资源税与环境税的边界尚不清晰，二者在立税初衷和课税范围上有所重叠，矿产资源税的征收方式也与国外的资源超额利润税类似，存在重复征税现象，增加了企业税费负担，阻碍了矿业良性发展。

（二）矿税政策激励性有限，矿产资源持续供应能力差

我国矿产资源税费综合税率为50%-70%，相比国际其他国家而言较高，由于企业在取得探矿权和采矿权前缴纳了大量税费，进行后续资源开发相关工作资金的接替能力弱，导致我国矿产资源探采量不足。而目前我国矿税政策优惠力度不强，在矿产资源税中只明确了对开采难度大的低品位矿和共伴生矿、市场需求量大和综合利用率高的矿产，以及从衰竭矿山与废弃物中开采的矿产资源给予一定的减征或免征优惠，但在实际操作中，以上标准的确定极易受到主观因素影响，导致矿业税收的激励作用有限。同时，我国资源耗竭补贴机制尚不完善，对企业的积极性和主动性激励不强，无法有效调动企业对新的可替代性矿产资源的勘查开发积极性，矿产资源可持续发展主要靠政府投入，致使矿产资源的持续供应性差，矿产资源供应量与我国经济发展需求量不匹配。

（三）矿业权出让费用征收过度，矿产资源产出能力受阻

2017年以前执行的矿业权价款原指矿业权人取得的矿业权，如果是国家出资探明的矿产地，在出让时要向国家缴纳国家出资和收益部分；而对于企业自筹资金取得的矿产地，则无需向国家缴纳。即矿业权价款适用于国家出资形成的矿产地，对于国家投资形成的矿业权，取得费用由矿业权使用费和矿业权价款两部分组成；非国家投资形成的矿产地，矿业权人只需要向国家缴纳矿业权使用费。矿业权出让收益代替矿业权价款后，征收范围扩大为不管是否为国家出资探明的矿产地，都要在出让矿业权时征缴出让收益，造成矿业企业利润普遍降低。出让收益与投资利润的脱钩，对国家和企业权益的平衡产生不利影响，企业投入大量成本探明的矿产资源储量和投资形成的利润被挤压，对于矿业权人来说有失公平；且规定要求已完成探转采但未完成有偿处置、和未完成探转采及有偿处置的，还需进行矿业权出让收益补缴，导致矿业权人的负担沉重。如依规缴纳，企业探矿越多、缴纳的出让收益越多，预期利润降低，甚至出现亏损，探明储量无力转采；如不缴纳，则无法取得探矿权以进行后续矿业活动，骑虎难下、进退两难。此外，矿业权出让收益为前置征税，要求只要拿到矿业权，不管能否探明、是否开采矿产资源都要进行税费上缴，企业资金回转困难。由于税费负担重，一定程度打击了企业勘查开发投入的积极性，致使探矿权和采矿权数量难以保证，国内矿产资源产能难以增加，从源头上制约了矿业发展。在我国矿产资源需求量持续增加、矿产品进口总量不断攀升、对冲国际矿产品价格波动能力连续下降的背景下，若不及时调整矿业权出让收益、增加矿产资源保障能力，将会对我国矿业高质量发展和矿产资源安全保障产生更多不利影响。

全文刊于《财政科学》2023年第9期，欢迎订阅！

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