十八届三中全会(中国之治的基层支点（四）：多元共治，从管理迈向治理)

议题参与人员

总策划：叶俊东

统筹实施：周清印

组织协调：高远至/许中科

采访写作：半月谈基层治理智库课题组

编辑组稿：孙好/孙文豪/徐宁/范钟秀

党的十八大以来，党和国家高度重视基层治理理念、治理方式的转变，加速推进社会从管理迈向治理，持续汇聚起多方治理力量，多元主体共建共治共享的基层社会治理新格局不断形成。

一字之差，意涵大不同

2013年，党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总体目标，并首次提出“创新社会治理体制”，这是我党在正式文件中第一次出现“社会治理”概念。从“社会管理”到“社会治理”，一字之差，意涵为之一新。这体现出我党深刻认识和把握经济社会发展规律，与时俱进适应新时代客观需求。

党的十九届四中全会明确要求“构建基层社会治理新格局”，其中包括完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动等重要内容。

“治理”一词本身就意味着“多元化”。近几年在基层，行政力量包天下、一套方法管所有的现象日益少见，在不断涌现的基层治理创新实践案例中，“多元化”是干部口中的“高频词”“热词”，和“管用”“有效”这些词紧密联系在一起。

可以说，从社会管理转向社会治理，是党的十八大以来基层治理的重大命题，开启了基层治理理念、主体、方式、载体等多个层面全方位的“多元化”进程。

治理理念多元化

基层治理不只追求“稳定有序”单一目标。一个好的社会，必然是充满活力的社会，这是党的十八大以来基层治理理念的一个重要变化，也是过去十年基层治理工作的总体指引。这意味着，民众不仅仅是政府管理的对象，民众参与本身就是赋予治理可持续活力的必然路径，就是基层治理要追求的目标。民众在参与中达成共识、共担服务、共创价值，这是走向基层善治的必然要求。

乡贤代表与村干部一同商议村中大事 黄宗治 摄

党的十八大以来，基层治理逐渐从侧重强调政府对社会全面施行管理的传统刚性模式，转向更加强调人民群众在基层社会治理中主体性地位的崭新思维，逐步建立起以民众为中心、在民众身边的基层自治、共治体系，广大人民群众的获得感、幸福感、安全感不断增强。

治理主体多元化

多元共治格局，最直接的表现就是基层治理主体日趋多元化。基层事务日益复杂多样，考验着基层治理的及时性、精准性和柔韧性，仅仅靠乡镇、街道“单打独斗”往往难以应对，甚至还会出现“什么都得管，什么也管不好”“政府干着、群众看着”的被动局面。

党的十八大以来，中央强调加快形成党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的多主体优势互补合作共治体系，朝着“政府搭台、群众唱戏”“强政府、强社会”局面不断迈进。党委政府主要发挥总揽全局、协调各方、保障兜底的作用，而基层党组织、党员起着引领和带头作用，同时还以自身作为载体，直接打通了党委政府服务群众、联系群众的“最后一公里”，以“初心”暖“人心”。社会力量协同参与，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

不少政府以县级为单位，建立了基层矛盾纠纷调处化解中心，内部集成了人大代表、政协委员、人民调解组织、行业专家、律师学者、退休法律工作者、新乡贤等一系列社会调解纠纷力量，形成优势互补、专群结合、融合发力的多元共治大格局，大大提升了基层矛盾纠纷调处化解能力，县级成为矛盾纠纷调处化解的“终点站”。

浙江省政协2018年以来逐步完善的“请你来协商”履职平台，就是政府搭台、群众唱戏的一种新形式。

防控疫情可谓多元主体共治的最好体现，在党委政府的组织领导下，各种类型社会组织、志愿者、市场主体、社会公众共同出力，织密基层防疫体系，为我国抗疫取得重大战略成果作出了重大贡献。

今年春天疫情期间的上海，绝大部分人处于居家状态，居民日常生活所需物资如何保障？“团购”就成为大家共渡难关的一种有效方法。社区团购的持续运转，离不开上海社区多元共治力量的贡献。统计订单、搬运物资、处理售后、照顾特殊需求……首先是党员干部自觉站出来，社区内的“能人”、志愿者随之纷纷加入队伍，可以说，缓解“买菜难”，没有社区共治形成的合力，是难以想象的。

这种危机中形成的多元共治体系，在常态化基层治理中，也在不断发挥着积极作用。

治理载体多元化

村委会、居委会等是传统实现基层群众自治的正式组织，是基层民主的重要体现。党的十八大以来，基层治理走向“治理有效”，基层民主的实现形式不再限于正式组织、正式制度，只要能够实现有效治理，都可以作为基层治理的载体，与村委会、居委会这种正式组织一起，构成丰富多样的基层民主实践。

很多老百姓积极参与、津津乐道的基层实践都是非正式治理载体。起源于浙江省象山县的“村民说事”，通过“村民说事、村务会商、民事村办、村事民评”等行之有效的举措，让老百姓“把事儿说出来，把气儿泄出去”，让村干部“把民意摆出来，把活儿干起来”。这一实践于2019年被写入《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，并在全国推广。

类似的地方探索和实践在新时代可谓层出不穷。比如，民情恳谈会、小院议事厅、睦邻客厅、板凳民主、茶馆说理，甚至把协商议事会开到了田间地头，不限于制度、不流于形式，形成了一个又一个在老百姓家门口的、真实可感的、充满烟火气的民主空间。

当前，基层治理事务日趋复杂化，要从管理到治理，从传统“上面千条线、下面一根针”的治理模式，尽快转向上面千条线、下面也有“千根针”的状态，需要不断汇聚多元共治的力量。只要持续积极推动基层治理理念、制度、机制、方法创新，必能不断夯实基层治理体系，打造基层治理共同体，以基层善治开辟中国之治新篇章。

*本文为《半月谈》2023年第19期内容

半月谈记者：郁建兴