人民代表大会制(先有政协后有人大，全国政协权力在哪？领导算不算国家领导人)

最近，全国政协党组理论学习中心组组织了学习。一些当年的“白袍小将”，现在又作为全国政协“新兵”，结合学习做了精彩的发言，在“人事”参考网刊登引起广泛点赞，其所思所想所感让人耳目一新。

但也有人对发言提到“人民政协是各党派团体和各族各界发扬民主、参与国是、团结合作的重要平台，不是权力机关，也不是决策机构”之论述，尚不能完全理解。老军观有幸参加过人民政协的会议服务及旁听学习，对这一种表述略知一二，应读者之邀在此进行解读。

作者陪同邵华将军参加全国政协会议

综合大家的疑问无非有三：一是每年的“两会”政协会，到底是议会还是“两院”中的一院？二是经常统称的领导机构“四大家”，政协到底算不算国家机关？三是全国政协领导人，是不是称为国家领导人？上述问题涉及到国家体制和机构问题，一般人还真是难以弄清。但只要我们梳理一下历史，也不难把这个问题弄清楚。

作者采访全国政协副主席王文元

先有政协、后有人大，这是国情

新中国成立之初，可能有人想最需要的是直接上来就选举人大代表，召开人民代表大会，由此来决定国家的大政方针。但中国人口众多、民族也很多，各界别也自然很多。在这种情况下，特别是在当时战时的情况下，成立人大机构的条件还不成熟。怎么办？这就显示了老一辈革命家的智慧。

1948年5月1日，毛主席《给李济深和沈钧儒的信》就讲得很清楚：

“在目前形势下，召集人民代表大会，成立民主联合政府，加强各党派，各人民团体的相互合作，并拟定民主联合政府的施政纲领，也已成为必要，时机亦已成熟。但欲实现这个步骤，必须先邀集各民主党派、各人民团体的代表开一个会议。在这个会议上讨论并决定上述问题，此项会议宜定为政治协商会议。”

这个提议自然受到了民主党派和人民团体的欢迎。1949年，第一届全国政协会议在北京召开，会议通过了《中华人民共和国宪法》。从此，新中国有了名正言顺的法律基础。

从这个意义上讲，是全国政协奠定了共和国的法理地位、发展方向和法制基础。到了1954年12月21日，全国政协二届一次会议在北京举行。而这个时候一届全国人大一次会议已经召开。实际上全国政治协商会议的使命已经基本完成。

这时又该怎么办呢？周恩来同志在政治报告中讲得更清楚：政协代行全国人大职能的政治机关作用已经消失，但它本身统一战线的作用仍然存在。从中不难理解，此时的政协代行政治机关的职能已经消失，但它要因为作用的存在而存在。

全国政协是独特的重要政治组织

我国实行的是人民代表大会“一院制”，全国政协不是议会，也不是“两院”中的一院。新中国成立之初，在高层领导中间有过实行“一院”还是“两院”的不同意见。包括前苏联“老大哥”也提出了一些建议，但后来还是形成了统一。

实事求是的讲，涉及到“一院”和“两院”的问题，归根结底还是一个民主的问题。但从世界发达国家来看，并不是“院”越多越好。世界上实行两院制的有英国、美国、法国、德国和日本等国家。但从全球来看，一院制的国家远远的多于两院制的国家。包括西班牙、葡萄牙、丹麦，芬兰等国都是一院制。一院制并不等于专政制度，两院制也不等于是民主制度。

在这个问题上，毛主席等老一辈无产阶级革命家做了深思熟虑的考虑。1954年第一届全国人民代表大会召开之后，毛主席就一锤定音：“政协不能搞成国家机关，因为人大和国务院都是国家权力机关和国家管理机关，如果把政协也搞成国家机关，那就成为‘二元’，这就重复了、分散了，民主集中制就讲不通了！”

毛主席同李济深、张澜省政协代表合影

因此，在1954年之后，随着人民代表大会的成立，政协取消了国家机关的功能，但作为一种独特的重要政治组织而存在！直到1980年9月启动修改宪法，关于是一院制还是两院制又有了不同的声音。这时，邓小平同志做了深刻的思考：

“人民政协是中国特色的社会主义民主形式，但不同于西方的两院制。不要把政协搞成权力机构！”邓小平同志还说：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确、方向正确，这种体制的益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。”

进入21世纪以来，随着人民代表大会制度的坚持和完善，人民政治协商制度越来越健康发展。这就是领导同志多次强调的：“不搞三权鼎立和两院制，不搞联邦制，不搞私有化。”

这些问题，在制度设计、理论阐述和实践中都已清楚，可普通百姓未必弄得很清。但只要每天每年认真的听取“两会”精神，大家就会自然明白。虽然“两会”同时召开，政府工作报告的第1句话就大有学问：

“各位代表：现在我代表国务院向大会报告工作，请予审议，并请全国政协委员提出意见。”

表述表明人大和政协具有完全不同的职责，政府与人大、政协具有不一样的互动关系。如果在这一方面还没有区分清楚。那就要关注一下新华社每一次发的“新一届国家领导机构和全国政协领导人产生纪实”的报道，最近10来年，历届全国“两会”换届之年的报道都是用的同样标题，这是一个官方表述。

作者采访全国政协副主席赵南起上将

全国政协领导人不称“国家领导人”

在各地方，一般提到领导机构，都习惯称之为“四大家”，包括党委、人大、政府和政协，这是一种方便工作的称呼。但从法理上说来，全国政协不是国家机关。同时也说明全国政协的领导人不是国家领导人。但这不包括中共中央政治局兼任的常委、委员的领导，这些同志是在党的领导人之列。

但从另外一个方面来看，全国政协领导人从职能职责、职务级别、社会舆论和实际待遇方面，他们是整个国家领导体系的重要组成部分。还有一点，就是从党的第1代领导人开始，历届党的领袖和人民群众，都十分注重和发挥政协领导和成员的作用。而他们也深受各界群众的尊敬和喜爱，本身就是德高望重的人士。自始至终，社会和舆论都对他们“高看一眼，厚爱三分”。

老军观曾在共青团中央《中华儿女》杂志社任职，当时的封面人物都是党和国家机关的政治精英。但考虑到全国政协领导的特殊地位，我们采访了全国政协若干副主席刊登的封面介绍，群众非常关心他们建言建议的思想和过程。这就是社会舆论对全国政协领导层的尊重。

全国政协还在发展。新一届全国政协增加了“环境资源界”，目前达到了34个界别。随着民族复兴的到来，社会经济的发展，特别是维护祖国的统一，全国政协还将发挥更重要的作用。这样的广泛代表性，正是新时期全国政协存在和发展的必要性。